Svalövs kommuns beslutsprocess rörande förskola i Billeberga

Kommunen har diskuterat att bygga en ny förskola i Billeberga sedan 2011, men varje gång det har varit dags för beslut har det rått skilda meningar om detta. Alla vill ha en förskola men ingen tycks vilja ha den där det är lämpligt att ha den. Men ju längre tiden gått, desto mer har förskoleverksamheten pressat kommunen om att det är oerhört akut att fatta beslut om ytterligare förskoleavdelningar i kommunen.

När ett beslut om att bygga en förskola i Billeberga med sex avdelningar 2020-08-31 till slut fattades i kommunfullmäktige fanns inte de ekonomiska muskler i kommunen som krävdes för att själva ta investeringen. Så kommunen valde då att låta en extern aktör via intresseanmälan och sedan avsiktsförklaring som första steg exploatera mark i kommunen för att bygga en förskola som kommunen sedan kunde hyra. Detta har lett till diskussioner, frågor och kritik. Bland annat har man felaktigt hävdat att kommunen inte kan tilldela mark till en extern exploatör utan offentlig upphandling.

Kort historik

Enligt det lokalförsörjningsprogram som kommunstyrelsen beslutade om 2018-04-09 och enligt den utredning daterad 2019-06-30 av lokalbehovet 2019–2030 inom för- och grundskola framtaget inom sektor Utbildning identifierar man bland annat ett framtida behov av sex avdelningar med förskoleplatser i Billeberga. Kommunen behövde alltså omgående planera för byggande av en ny förskola i Billeberga med kapacitet att möta behovet av förskoleplatser fram till 2030. Ambitionen då var att en ny förskola skulle stå färdigställd under 2022.

Bildningsnämnden tog beslut i frågan 2020-06-09. Beslutet innebar att Bildningsnämnden uppdrog till Samhällsbyggnadsnämnden att återkomma med förslag på plats, lokalprogram samt en preliminär hyreskostnad för en ny förskola i Billeberga med sex avdelningar, detta som underlag inför kommande investeringsbeslut.

Kommunfullmäktige fattade beslut 2020-08-31. Beslutet innebar:

1. Samhällsbyggnadsnämnden fick i uppdrag att ta fram förslag på plats, lokalprogram samt preliminär hyreskostnad för en nybyggd förskola i Billeberga med cirka sex avdelningar.
2. Samhällsbyggnadsnämnden fick i uppdrag att teckna avsiktsförklaring med en exploatör/hyresvärd.
3. Samhällsbyggnadsnämnden fick i uppdrag att återkomma med förslag på samarbetsavtal med en exploatör/hyresvärd.

Samhällsbyggnadsnämnden fattade sedan 2020-12-17 efter en urvalsprocess beslut om att teckna avsiktsförklaring med AMW Fastigheter AB som exploatör och hyresvärd, då man bedömde att företaget sammantaget bäst uppfyllde kommunens bedömningsgrunder. Samhällsbyggnadschefen Mats Dahlberg bemyndigades att underteckna avsiktsförklaringen med AMW Fastigheter AB samt övriga handlingar som berör ärendet.

Frågor och svar

För att klargöra processen svarar vi här på några av de frågor som har ställts kring processen som ledde fram till att AMW Fastigheter AB valdes som exploatör och hyresvärd.

Vilka upplägg för en ny förskola i Billeberga valde kommunen mellan?

1. Att låta kommunägda Svalövslokaler hålla i bygget (efter öppen upphandling av byggentreprenör) och i egen regi äga fastigheten. Det vanliga är att kommunen vill producera en förskola i egen regi.
2. Att anmoda utvalda intresserade bolag att komma in med intresseanmälan om att uppföra, äga och sedan hyra ut den nya förskolan i Billeberga till kommunen, välja ett av dessa bolag att tilldela mark att köpa, skriva avsiktsförklaring med och sedan samarbetsavtal och hyresavtal med, för att efter öppen upphandling i kommunal regi välja byggentreprenör som vald fastighetsägare ska använda för att bygga förskolan, för att slutligen hyra ut förskolan till kommunen som ska driva den i egen regi.

Kommunen beslutade 2020-08-31 i Kommunfullmäktige att använda det lite krångligare alternativ b. Samhällsbyggnadsnämnden beslutade sedan att skriva avsiktsförklaring med AMW Fastigheter AB som exploatör och hyresvärd, vilket sedan klubbades av Samhällsbyggnadsnämnden (se ovan).

Vad hade kommunen att vinna på ett upplägg med en extern ägare (AMW Fastigheter AB) man hyr förskolan av?
Den externa ägaren av fastigheten står för investeringen. Kommunen behövde i ett ekonomiskt pressat läge med flera nödvändiga projekt samtidigt inte ta alla investeringar själv. Vid beslutet såg man dessutom en fördel i att samarbeta med en extern aktör. Om man alltid gör på samma sätt kan man lätt bli hemmablind.

Vilka är nackdelarna med en extern ägare?
Processerna kan bli krångligare och ta längre tid. Det är inte otroligt att förskolan sammantaget över tid också skulle kunna bli något dyrare (men det kan också vara så att produktionen blir billigare med en extern exploatör, vilket skulle kunna ge en lägre hyra). Dessutom vet vi nu i backspegeln att kritiken av upplägget skapar en del badwill för kommunen.

Är förutsättningarna annorlunda idag?
I viss mån då kommunens ekonomi är bättre nu, så det är möjligt att vi hade fattat ett annat beslut idag. Men det gått lång tid med många diskussioner och också en process i Förvaltningsdomstolen där kommunen efter ca ett års handläggningstid fått rätt i domstolen.

Är det möjligt att avbryta processen med en extern exploatör efter att avsiktsförklaring och sedan samarbetsavtal har skrivits under?
Ja, exempelvis om det efter upphandling av byggentreprenör visar sig att den framtida hyreskostnaden skulle bli högre än ramarna för hyran i samarbetsavtalet. Man kan också ändra parametrar i förfrågningsunderlaget och göra om anbudsförfarandet för att bli av med sådant som visat sig driva höga kostnader som gör att den valda externa exploatören skulle vilja ta ut en högre hyra än målhyran i samarbetsavtalet. Nytt anbudsförfarande skulle dock innebära nackdelen att projektet tappar tid och att förskolebygget försenas.

Kommunens beslut att välja ut intresserad exploatör att tilldela mark för bygge av förskolan utan offentlig upphandling, vilket normalt inte krävs vid ett marktilldelningsbeslut, enligt förslag b har överklagats. Hur har det gått?
Detta har nu prövats i Förvaltningsrätten som kommit fram till att kommunen inte har begått något fel när man skrivit avsiktsförklaring med AMW Fastigheter om att tilldela dem mark för att uppföra en förskola i Billeberga. Förvaltningsrättens beslut har inte överklagats och därmed kommer beslutet att vinna laga kraft. Det finns alltså inga rättsliga hinder att gå vidare i processen enligt plan b. Det är lagligt och en möjlighet man kan använda sig av när kommunen behöver bygga lokaler. Om det är lämpligt är däremot en politisk fråga.

Varför valde kommunen att be bara fyra intressenter att lämna in intresseanmälan för att bli exploatörer/ägare av förskolan?
Kommunen kunde ha valt en exploatör direkt, men ville ändå anmoda fyra förvalda potentiella exploatörer som vi ansåg kapabla att klara av projektet att komma in med en intresseanmälan. Tyvärr är det inte så exploatörer och framtida projektutvecklare står i kö för att bygga i Svalövs kommun som man kanske gör i stora kommuner som Stockholm, Göteborg, Malmö och Helsingborg. Istället har det verkligen varit en utmaning att locka dem, vilket tidigare projekt visat.

Varför valde kommunen att sekretessbelägga målhyreskostnaden för kommunen och annat i avsiktsförklaringen med AMW Fastigheter?
Det gjorde vi för att skydda AMW Fastigheter i detta tidiga läge, detta efter kontakt med juridisk expertis. Nu i efterskott kan detta tyckas ha varit onödig, men det var faktiskt exploatören som önskade sekretessen.

Hela domstolsprocessen och en del av kritiken mot förfarandet vid valet av AMW Fastigheter som exploatör bygger på att man har blandad ihop Lagen om offentlig upphandling (LOU) som styr anbudsförfarandet vad gäller byggentreprenaden med kommunens rätt att utan upphandling anvisa mark. Kommunen har alltså inte försökt runda LOU. Men visst, det hade gått att konkurrensutsätta valet av exploatör även om man inte brukar göra så. Problemet är bara att hade det då kommit in många fler intresseanmälningar hade arbetsbördan för Samhällsbyggnadsnämnden ökat rejält för att ta reda på vilka av intressenterna som faktiskt var seriösa. Nu får lokala företag istället möjlighet att i vanlig ordning lämna anbud på själva byggentreprenaden i ett öppet anbudsförfarande i enlighet med LOU.

Hur fastställs priset som vald exploatör, dvs. AMW Fastigheter, ska betala för marken?
Fastighetspriset som AMW Fastigheter ska betala bestäms senare. I den anmodan till intresseanmälan som kommunen skickade ut till fyra potentiella exploatörer angav vi ingångsvärdet för markförvärvet till 900 kr/kvadratmeter, det ungefärliga markvärdet i Billeberga för detta ändamål vid den tiden. När själva fastighetsöverlåtelsen sker gör man en ny värdering eftersom markpriserna förändras över tid.

Hela processen sammanfattad

1. Förfrågan om intresseanmälan skickas till utvalda företag.
2. Avsiktsförklaring tecknas med vald exploatör.
3. Kommunen bestämmer var man vill att förskolan ska byggas.
4. Detaljplanearbetet, som beräknas ta 10–12 månader, startas. Om någon överklagar tar det än längre tid till detaljplanebeslut. Planen är nu ute på granskning.
5. Samarbetsavtal med mer detaljerade ekonomiska ramar, bland annat målhyreskostnad, tidslinje, hur upphandlingen ska fungera, hur fastighetsöverlåtelsen, hyresavtal, tilldelning av entreprenadkontrakt ska ske etc. tecknas med vald exploatör.
6. Öppen upphandlingsprocess (4–6 veckor) med detaljerad anbudsförfrågan för byggentreprenaden enligt Lagen om offentlig upphandling (LOU). Förfrågningsunderlaget anger tekniska funktionsbeskrivningar punkt för punkt för totalentreprenaden, så att den ska vara kalkylerbar på ett bra sätt. Man kan begära in alternativa funktionslösningar och produktval för att de ekonomiska ramarna inte ska överskridas.
7. Kommunen tilldelar entreprenaden till företaget som lämnat in det vinnande anbudet. I samband med detta överlåts entreprenadkontraktet till exploatören.
8. Hyresavtal och fastighetsöverlåtelseavtal skrivs i ett sammanhang i samband med tilldelning av entreprenaden (se punkt 7 ovan). Först måste kommunen vara trygg med hyresavtalet för att kunna skriva på ett fastighetsöverlåtelseavtal.
9. Vald byggentreprenör färdigprojekterar förskolan.
10. Exploatören styr den upphandlade byggentreprenaden och betalar vald byggentreprenör för bygget.
11. Förskolan byggs.
12. Förskolan är klar och hyreskontraktet startar.
13. Förskolan drivs i kommunal regi.

Klicka här för att läsa Förvaltningsrättens utslag (maskad version). Pdf, 687.4 kB.